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PPI decola com privatizações e concessões de infraestrutura

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06 de maio de 2019

PPI decola com privatizações e concessões de infraestrutura

Artigo PPI

Ao longo da década de 1990, a Administração Pública foi perdendo a capacidade de planejamento e de execução da infraestrutura nacional. No período, o mercado de estruturadores de projeto de infraestrutura foi desmobilizado. Esse cenário refletia a conjuntura econômica pelo qual o país estava passando. De maneira semelhante, o ano de 2016 reacendeu no setor produtivo o temor de o Brasil enfrentar mais uma “década perdida”, especialmente para infraestrutura nacional que já vinha sofrendo sucessivas perdas de seu estoque de investimento.

O Programa de Parcerias e Investimentos - PPI nasceu nesse cenário, já com atenção voltada para traçar um diagnóstico e definir metas para alavancar o setor de infraestrutura. Percebeu-se, então, que além da profunda assimetria de informações a qual está sujeito o investidor, a má qualidade dos projetos de infraestrutura seria um dos gargalos mais importantes a ser enfrentado. Assim, o programa teve com um dos principais objetivos, o aperfeiçoamento constante da matriz de risco dos contratos e da regulação dos projetos levados a leilão.

Em muitos casos, o que era visto, na fase interna dos projetos de infraestrutura, eram editais e contratos redigidos com uma matriz de risco imatura, com cláusulas contratuais que pareciam seguir a métrica do “copia e cola”. Isso ocorria, sobretudo, porque a Administração Pública se enclausurou ao redigir os contratos e levou ao mercado projetos produzidos dentro dos gabinetes, sem qualquer interação com o mercado.

O reflexo foi o fracasso de muitos projetos ou o interesse investidores “oportunistas”.  O PPI, então, teve a iniciativa de abrir as portas dos gabinetes e promover um profundo diálogo institucional com o mercado, alinhando expectativas e mitigando o gap de informação entre os players desse complexo processo. Só assim, foi possível mitigar o risco moral (moral harzard) e levar a leilão bons projetos de infraestrutura.

Desde o seu nascimento, o PPI confiou no papel do BNDES como indutor desse processo de retomada de construção de uma carteira saudável de projetos. O Banco utilizou a Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, que instituiu a modalidade de licitação pregão, como forma de viabilizar as suas contratações.

No entanto, bons empreendimentos dependem inexoravelmente de bons projetos e estes, por sua vez, necessitam de boas modelagens, que assim serão se realizadas por estruturadores com alta capacidade técnica. Ocorre que o pregão, apesar de ter permitido ao BNDES entregar projetos estruturados em um tempo médio de quatro meses e com deságios de quase 70%, levou a uma percepção geral de que os estudos contratados precisavam melhorar sua qualidade. 

Para Administração Pública, muitas são as possibilidades de contratar projetos de infraestrutura, a Lei 8.666/93 previu para tal objeto as modalidades de licitação concurso e concorrência. O concurso de projetos, apesar de interessante, traz a mácula da insegurança jurídica no instante da avaliação, necessariamente subjetiva, dos projetos a serem julgados. A concorrência, ainda que admita o tipo técnica e preço, tem como foco nas suas contratações o preço, além de seus estendidos prazos não se prestarem a atender prontamente ao programa de governo do gestor.

O pregão inaugura suas disposições afirmando que se presta à aquisição de bens e serviços comuns. É um grande desafio incorporar a técnica nessa modalidade de contratação e, assim, torna-la útil ao processo de seleção de estruturadores de projetos de infraestrutura.

A experiência com o uso do PMI, vendido como gratuita e célere, demonstrou que nenhuma dessas premissas se concretizou, apesar de, em alguns setores da nossa infraestrutura, ter se revelado como uma importante ferramenta de contratação. Destacamos, em especial, o exitoso caso dos aeroportos da Infraero. É importante ressaltar que o PMI será melhor utilizado quando a Administração Federal for capaz de avaliar os estudos apresentados pelo PMista.

O art. 25 da Lei 8.666/93 trouxe a autorização para inexigibilidade de licitação quando da contratação de serviços técnicos, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização. Essa hipótese deveria guiar as contratações de estruturadores de projetos de infraestrutura. No entanto, a alta judicialização e o desconforto com os órgãos de controle levaram os gestores ao tão mencionado “apagão das canetas”.

Assim, apesar do variado cardápio disponível legislação brasileira para contratação de projetos de infraestrutura, surge a pergunta do por que ainda não é possível contratar bons consultores, com uma duração razoável, com segurança jurídica e com preços compatíveis com a complexidade? O Brasil precisa de uma nova legislação que preencha esse gap regulatório, que traga como elemento central a fidúcia e que encoraje a negociação entre os atores desse processo.

O PPI foi buscar inspiração no PPP+, trabalho desenvolvido pelos professores Carlos Ari Sundefeld e Egon Bockmann, e, com o engajamento pessoal do atual Presidente do BNDES, Joaquim Levy, trouxe ao mundo jurídico a modalidade de licitação denominada colação. O processo de colação bebeu na fonte das melhores práticas internacionais, a exemplo da shortlist do Banco Mundial e do diálogo concorrencial da Diretiva 2014/24/CE da União Europeia. Procurou-se criar um processo de seleção apto a preencher esse gap regulatório que fosse capaz de selecionar bons consultores, com uma duração razoável e com a flexibilidade e segurança jurídica que se espera para contratação de tão complexo objeto.

É sabido que existe um déficit na carteira de projetos de médio e longo prazo para infraestrutura no Governo Federal, mas o PPI conta com o BNDES para retomar o papel histórico do banco como o grande estruturador nacional e, dessa forma, entregar à população brasileira bons projetos, o que certamente fará com que a economia se desenvolva e gere os tão necessários empregos.

O PPI foi buscar inspiração no PPP+, trabalho desenvolvido pelos professores Carlos Ari Sundefeld e Egon Bockmann, e, com o engajamento pessoal do atual Presidente do BNDES, Joaquim Levy, trouxe ao mundo jurídico a modalidade de licitação denominada colação. O processo de colação bebeu na fonte das melhores práticas internacionais, a exemplo da shortlist do Banco Mundial e do diálogo concorrencial da Diretiva 2014/24/CE da União Europeia. Procurou-se criar um processo de seleção apto a preencher esse gap regulatório que fosse capaz de selecionar bons consultores, com uma duração razoável e com a flexibilidade e segurança jurídica que se espera para contratação de tão complexo objeto.

Por Adalberto Vasconcelos, Secretário Especial do PPI da Secretaria de Governo (SeGov) da Presidência da República, e Rafael Fortunato, procurador federal e assessor especial do PPI.

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